ЗАУВАЖЕННЯ ЩОДО ЗМІСТУ ДРУГОЇ РЕДАКЦІЇ ПРОЕКТУ

«Державна програма підвищення рівня безпеки дорожнього руху в Україні на період до 2020 року»

 

ТА ОБГРУНТУВАННЯ ПРОПОЗИЦІЇ ПО ЙОГО ВІДХИЛЕННЮ

ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА.

Надвисокий рівень аварійності на українських дорогах, неприпустимі показники смертності та травматизму, матеріальних втрат вимагають високого рівня професіоналізму та відповідальності від усіх, хто має відношення до розв’язання цієї проблеми. Перш за все ці вимоги стосуються етапу, на якому у науковий спосіб має здійснюватися планування діяльностіз безпеки дорожнього руху, бо від якості його розробки залежить: чи у правильному напрямку докладатимуться зусилля і чи буде досягнута мета. Тому підкреслимо, що складання програм діяльності у всіх сферах, а особливоз такоювисокою соціально-економічної значимістю, як БДР,є предметом окремої високопрофесійної роботи, яка має відбуватися з використанням і виключно на основі тих наукових теорій та практик, які накопичені у відповідних галузях знань і успішно застосовуються на практиці. Такі програми підлягають всебічному рецензуванню та обговоренню на науково-практичних нарадах, в профільних громадських організаціях і тільки після здійснення всіх процедур вдосконалення вони набувають підставбути представленими на затвердження.Від кабінетного способу складання таких програм (навіть на основі зведення до купи пропозицій від окремих відомств, які найчастіше подають свої пропозиції, виходячи з власних потреб по максимуму, і навіть з залученням громадськості на етапі обговорення) давно відмовилися всі розвинені країни, бо він позитивних результатів не приносить. При створенні вітчизняних програм діяльності з підвищення БДР не можна оминути ці загально визнані засади, в тому числі і через такі чинники:

  • Матеріально-фінансовий ресурс, який може бути виділено з державного бюджету в тому числі і на вкрай необхідні заходи, завжди має свої обмеження навіть у багатих країнах, а тим більше в країні, що перебуває у стані війни та економічної кризи. Тому при реальному плануванні діяльності у будь-якій сфері треба виходити передусім саме з реальних можливостей бюджету, а не навпаки – від потреби. Показники максимальної потреби теж визначаються, і вони слугуватимуть орієнтирами.
  • Вже кілька десятиліть проблема БДР говорить про себе цифрами аварій та їх наслідків, але не цифрами реально обчислених в масштабі країни і окремо по регіонам факторів, що обумовлюють її рівень. Виявлення та оцінка значимості цих факторів, їх взаємозв’язків тощо є передумовою планування діяльності на принципах науково обґрунтованої поетапності виконання робіт, щоабсолютно необхідно в даному випадку, а в цілому дозволяє отримати максимальний ефект при реально виділених обсягах фінансування. (Взагалі визначення поетапності є неодмінною складовою частиною робіт з планування у багатьох сферах і здійснюється найчастіше на основі математичного моделювання).Таку роботу по вивченню, обліку та аналізу факторів аварійності, що реально діють на наших дорогах,за ці роки ніхто не виконував, і тому перш за все її було би доцільно внести у програму.
  • Світова наука і практика мають значний досвід у розв’язанні проблем БДР. Зрозуміло, що використання нами цього досвіду допоможе правильно зорієнтувати діяльність, значно прискорить темпі виконання робіт, позитивно вплине на їхній рівень, дасть суттєву економію ресурсів. В даній програмі такі можливості фактично проігноровані, а те, що авторами пропонується запозичувати, не має достатнього обґрунтування. Тому включення до програми окремим завданням роботи, присвяченій систематичному вивченнюта аналізусвітового досвіду з БДР та підготовка умов для його впровадження є, на наш погляд, нагальною необхідністю.
  • Те, як оцінюється у світі роль науки у розв’язанні проблем БДР, можна визначити за таким показником: 10-12% від суму загального бюджету державних програм з БДР у більшості країн виділяється на наукові дослідження та розробки.Такий підхід дозволяє базувати всю діяльність, перш за все з планування, не на принципі кабінетної «очевидності», а на наукових засадах. В той же час вітчизняні вчені на протязі десятиліть фактично відсторонені від розв’язання значимих завдань практики. Так, в аналогічній програмі з БДР, прийнятої у 2013 році, на наукові дослідження виділялося 50 тис.грн., тобто 0,008% від бюджету. Це при тому, що складність нашої проблеми БДР потребує докорінних зміну розумінні ролі науки. В обговорюваному проекті кошти значно виші, але поява у проекті програми деяких заходів та витрат на них (конкретно про них у наступному розділі) викликає повне несприйняття. Загальні ж зауваження такі. По-перше.Записані в проекті заходи не обговорювалися на предмет доцільності та вчасності виконання і не схвалювалися в наукових колах, не проходили конкурсний відбір. Випадковості або «проштовхування» пропозицій від окремих установ, тим більше на суми у десятки та сотні мільйонів гривень, не повинно бути.По-друге.Об’єми фінансування мають бути обґрунтовані розрахунками у пояснювальній записці і підтверджені незалежними експертами.
  • Правове забезпечення БДР, створення системи з законів та підзаконних актів має найважливіше значення. До Верховної Ради, інших державних органів регулярно надходять проекти законодавчих та нормативних актів стосовно дорожнього руху. З метою надати координацію та інші позитивні риси цьому процесу було би доцільно проводити цю роботу у рамках постійно діючих цільових програм. На жаль, такий розділ у даному проекті програми або окремі відповідні заходи відсутні.
  • Даний проект носить неприпустимий для такої роботи анонімний характер: не вказані дані щодо жодного його розробника. Це підсилює припущення щодо складання цього проекту окремими чиновниками міністерств на свій розсуд. Не наведені також дані щодо проведення незалежних експертиз цього проекту.

З таких позицій ми виходилиу своєму розгляді як першої, так і другої редакції проекту Державної програми з підвищення БДР на період до 2020 року. На жаль, основні пропозиції, які містилися у нашому відгуку на першу редакцію, проігноровано без будь-яких пояснень. Враховані очевидні і другорядні. Тому зауважимо: якщо проект виноситься на публічне обговорення, а потім відгуки громадян і громадських організацій залишаються поза увагою, то таке ставлення свідчить або про формальне відношення до самого інституту обговорення державних програм або про те, що автори проекту не в змозі відповісти на висловлені зауваження та пропозиції. Сподіваємося, що упорядники проекту програми з розумінням віднесуться до нашого щирого бажання бачити, як зусиллями держави за кошти платників податків через відповідні програми зміниться на краще жахливий стан на наших дорогах. Наша громадська організація «Товариство учасників руху» вже 11-й рік докладає до цих змін і до взаємодії з усіма владними структурами свої зусилля і ми завжди налаштовані та співпрацю і сприяння діяльності органів влади.

КОРОТКЕ РЕЗЮМЕ З НАШОГО ВІДГУКУ НА ПЕРШУ РЕДАКЦІЮ ПРОЕКТУ.

Наша оцінка першої редакції Державної програми була негативною. Зокрема відмічалося, що: 1) - проект представлено з грубими порушеннями вимог Закону України «Про державні цільові програми»: 2) – проігноровано ключові положення «Стратегії підвищення рівня безпеки дорожнього руху в Україні на період до 2020 р.», затвердженої Розпорядженням Кабміну України від 14.06.2017 р. № 481-р., в тому числі ті, що стосуються створення в структурі державної влади органу управління безпекою руху та впровадження європейської методології аудиту БДР; 3) - проект наповнений корупційними ризиками. Детально розглянувши перший варіант проекту програми, ми прийшли до висновків, щоробота з складання проекту Програми виконана на низькому рівні. Представлені в ньому пропозиції не можуть бути прийнятий за основу для доопрацювань. Проект Програми має бути розроблено заново.

ЗАУВАЖЕННЯ ЩОДО ДЕЯКИХ ЗАВДАНЬ ТА ЗАХОДІВ УДРУГІЙ РЕДАКЦІЇ ПРОЕКТУ.

  1. Завдання називається «Удосконалення державного управління у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху». Сутність основної діяльності у цьому напрямку визначена згаданою Стратегією, але автори проекту допускають підміну понять і наповнюють цей розділ іншими роботами, називаючи їх «науково-технічними дослідженнями», або «дослідженнями у сфері науки та освіти» та іншими, що не стосується категорій державного управління і не співпадає з назвою розділу.

Несприйняття викликає також завдання створити лабораторний комплекс для випробування «конструктивної безпечності транспортних засобів» (п.1.5.), незалежно від того, в якому розділі він буде. Забезпечувати таку безпеку і проводити відповідні випробування є обов’язком та прерогативою виробників ТЗ, для чого вони власним коштом будують і утримують власні лабораторії або оплачуючи такі роботи іншим. Чому ж Україна має включати у державну програму роботи по створенню таких випробувальних комплексів, і це при тому, що виробництво транспортних засобів власної конструкції у нас майже відсутнє, тобто навіть замовників на такі випробування не буде? Тому включати у даний проект цей захід вартістю 625 млн.грн. можливо тільки за умови представлення техніко-економічного обґрунтування (бізнес-плану), обговорення та резензування і з обов’язковим розкриттям джерел фінансування і обов’язків держави перед тими, кого в проекті поіменовано «інші джерела фінансування.

  1. « Удосконалення ведення обліку та проведення аналізу даних стосовно ДТП» - постановку та визначення структури завдання, обрахунки та його виконання необхідно доручити профільним науковим та практичним установам (можливо за участю зарубіжних установ), а поіменовані у проекті виконавці (Мінінфраструктури, МВС) не мають фахових підстав бути основними виконавцями цієї роботи. Вони більше відповідають ролі замовників та користувачів після завершення і здачі розробок.
  2. «Підвищення безпечності доріг та дорожньої інфраструктури».

Щодо наведеного переліку заходів, то всі вони за своєю сутністю (пішохідні переходи, кільцеві розв’язки) заслуговують на підтримку, але вважаємо доцільним рекомендувати:

  • Розмежувати роботи, які безпосередньо відносяться до сфери суто дорожнього будівництва і відповідним чином фінансуються, і роботи з БДР. Інакше всю будівельну діяльність на дорогах можна перенести в плани з БДР.
  • Щодо ліквідації місць концентрації ДТП, то слід зауважити, що без виявлення причин аварій на кожному місці окремо створити безаварійні умови неможливо. Тобто необхідно попередньо в таких місцях провести аудит БДР і виявити індивідуальні чинники аварій, після чого скласти кошторис на роботи. З огляду на це неможливо зрозуміти, на яких підставах вписані такі круглі показники чисельності об’єктів (1000 або 500) та визначені суми потрібного фінансування.
  1. «Підвищення безпечності транспортних засобів».

Питання актуальне. Але роботи недостатньо чітко прописані, тобто відносно яких саме ТЗ будуть розроблятися та задіюватисясистеми перевірки.

  1. «Медичне забезпечення у сфері БДР та підготовки водіїв».

Комп’ютерний облік обстежень стану здоров’я водіїв є актуальною мірою і запропонованими заходами передбачено навести порядок у цьому ділі. Щодо реєстрації психофізіологічного стану водіїв, то поки не можна вважати, що у розв’язанні цієї проблеми успішно пройдені етапи наукових досліджень, конструювання та виробництва відповідної апаратури, створення та апробування практичних методологій.Тому вважаємо, що спочатку треба запланувати та провести вищезгадані науково-дослідні та конструкторсько-технологічні роботи, налагодити виробництво, впровадити методології, а після прийомки цих етапів ставити питання щодо формування та функціонування баз відповідних даних. Планувати ж таку роботу у наведеній постановці підстав немає.

  1. «Підвищення безпеки перевезення пасажирів та вантажів комерційним автомобільним транспортом».

Держава,видавши комерційному перевізнику ліцензію на право перевезення пасажирів, тим самим бере на себе відповідальність за безпеку людей і комфорт в їхньому транспорті. Тому створення відповідних органів з метою державногоконтролю за перевізниками цілком виправдані. Але практика показує, по-перше, на корупціюв існуючій службі Укртрансбезпека, по-друге, на відсутність показників ефективності їхньої діяльності. Тому вважаємо за доцільне ввести в цей розділ такі корективи та доповнення, які протидіятимуть цим недолікам. В цілому цей розділ прописано найбільш детально, професійно, з заходами не тільки щодо закупівель апаратури, а й її цільового використання, створення центрів для навчання водіїв та власних співробітників тощо.

  1. «Поліпшення безпечної поведінки учасників руху».

Об’єктом турботи з боку держави та суспільства має бути також виховний та освітній вплив на учасників дорожнього руху. Робота у цьому напрямку є однією із тих, якої найбільш за інші бракує у всій попередній діяльності з БДР. Тому поява такого розділу у проекті програми є цілком слушною. Наші побажання та зауваження до представленого у проекті завдання:

  • Залучити до всієї діяльності з виховання безпечної поведінки людей на дорогах не тільки МВС та телерадіокомпанії (тобто поліцейських та журналістів), а найбільше за всіх психологічну науку, психологів і відповідні установи, надати їм керівну і координаційну функції. Це дозволить на основі наукових підходів, з врахуванням загальних канонів психології, а також багатьох ментальних та інших чинників визначитися з найбільш ефективними формами впливу серед різних груп населення, з дозованністю цього впливу та іншим інструментарієм, скоординувати на цій основі всю діяльність і рамках цієї програми.
  • Враховувати плинність часу та зміни в уподобаннях. Так, наприклад, 10 років томуфлікери (світловіддзеркалювачи) були модним і розповсюдженим елементом одягу дітей і дорослих за кордоном. Ми цей етап пропустили і наздоганяти не слід. Наразі світлоповертаючі елементи все більше стають деталями одягу, взуття, ранців, сумок, інших предметів, що носяться. Тому і розгортати власну інформаційну компанію слід з врахуванням саме цих тенденцій, залучати в рамках програми виробників такої продукції. Так само критично треба підійти до конкурсів, які проводяться серед дітей ще з радянських часів. Вчителі вбачають значно більшу ефективність у проведенні занять спільно з працівниками поліціїдля всіх учнів, а не тільки тих, кого готують на конкурси, а також у виконанні таких завдань, як розробка безпечного маршруту від дому до школи і відпрацюванню його на практиці з батьками тощо. В той же час посібних матеріалів для проведення таких занять критично не вистачає, і цей брак доцільно врахувати в даній програмі.
  • У західних країнах накопичена і практично випробувана велика кількість відеороликів подібного призначення. Їхні власники і громадські організації неодноразово заявляли про готовність безкоштовної передачі цих роликів нашим відповідним службам. Така можливість значно прискорить і здешевить цю частину вітчизняною програми з БДР.
  1. «Поліпшення здійснення заходів реагування та управління наслідками ДТП».

Викликають запитання по фінансуванню заходів цього розділу. Так, набуття навичок надання домедичної допомоги працівниками ДСНС (п.8.1.) буде обходитися дорожче, ніж підготовка студента у мед. університеті. До того обладнанням, яке пропонується придбати, машини ДСНС чи поліції не комплектуються, а тільки швидкої допомоги. Так само завищеною виглядає сума у 50 млн.грн. на інвентаризацію 310 медичних закладів (п.8.2.), бо логічно, що факт самої інвентаризації вказує на те, що наразі невідомо, яку кількість машини швидкої допомоги потрібно закуповувати. До того ж так закупка машин швидкої допомоги здійснюються для широкого призначення. Аналіз аналогічних розділів у програмі 2013 роки показав, що ціні на окремі закупки планувалося перевищити у рази. Наразі автори не приводять перелік закупок та їхні марки, тому зробити такий аналіз неможливо. Але вважаємо, щозаходи з цього розділу потребують уважного фінансового аудиту та вивчення правоохоронними органами на предмет планування корупції.

  1. «Забезпечення дотримання правил дорожнього руху.

Виконати весь комплекс робіт з відеофіксаціїпорушення ПДР вкрай потрібно. Слід зазначити і відповідно врахувати, що на всіх етапах створення та експлуатації системи, за виключенням етапу використання даних фіксації, виконуються суто інженерно-технічні роботи, які не можуть здійснюватися підрозділам МВС. Поліцейським підрозділам потрібна інформація, а не сама система її отримання, з чого витікають організаційні засади для всіх етапів. В даній програмі доцільно також передбачити розробкуправових аспектів застосування даних відеофіксації, що упущено у даному проекті. Вважаємо доцільним звернути увагу на те, щостаціонарними камерами відеореєстрації неможливо охопити всю дорожню мережу. Тому пропонуємо здійснити в рамкам цього проекту наступне. А). Визначити такі місця на дорогах країни, де встановлення стаціонарних камер безальтернативне і здійснити ці роботи. Б).На територіях населених пунктів, на різних об’єктах вже встановлена велика кількість відеокамер, які за певних умов можуть бути інтегровані в дані системи, що значно розширить інформаційну потужність системи і одночасно здешевить проект. В). На законодавчому рівні ввести обов’язкове оснащення всіх транспортних засобів відеореєстраторами. З боку власників ТЗ заперечень не буде, якщо ціна навідеореєстратори може бути суттєво знижена. Таку знижку можна забезпечитицентралізованоюзакупкою їх безпосередньо у виробників. Здійснити ці закупки можливо у рамках даної програми за рахунок бюджетних коштів з наступним викупом власниками ТЗ, що у кінцевому результаті дозволяє безвитратнодля бюджету охопити відеореєстрацією всі дороги країни. (Як варіант: організація виробництва реєстраторів на території України). У першу чергу такі заходи можуть бути здійснені по відношенню до громадського транспорту, шкільних автобусів, вантажівок тощо. Доцільно також покласти на системи відеоспостереження не тільки фіксацію правопорушень, а й інші функції, зокрема проведення у автоматизований спосіб аудиту БДР на даній ділянці руху. Якщо таке розширення функцій системи відеоспостережень буде передбачено, то це дозволить в короткий час і при значно меншій потребі в експертах виявляти приховані ризики повсюдно, де будуть установлені камери, і надавати у машинний спосіб рекомендації по аудиту незалежно від кваліфікації експертів.

Одне з принципових упущень у проекті програми.

Це не введення до програми завдань щодо розробки правових аспектів БДР. На прикладі аудиту БДР покажемо як через таке упущення зчиняються помилкові дії, зокрема подрібнення проблеми БДР по окремим законодавчим актам. Наразі відомо про підготовку у Мінінфраструктури проекту змін до Закону України «Про автомобільні дороги» - до нього пропонується додати нову статтю щодо аудиту безпеки автомобільних доріг. Причому,аудит за цим проектом обмежуєтьсявиключно стадією проектування доріг, упускаючи стадію будівництва, а, головне, стадію експлуатації доріг. Хоча саме аудит на численних існуючих дорогах у населених пунктах та поза їх межами власне і дозволяє досягнути вагомих результатів; з цього починалася аудиторська робота в інших країнах, які у нас наводять як приклад. Без цієї роботи поставлені на засіданні Уряду показники зниження аварійності досягнуті не будуть в принципі. Більш того, аудит, як теорія і практика, починався з роботи на діючих великих та малих дорогах, а набутий на них досвід і дозволив створити відповідні методології для інших етапів. Навіть підготовка аудиторів для етапів проектування та будівництва здійснюється через набуття ними досвіду та знань у реальних умовах. Слід також зважити на те, що у разі прийняття Верховною Радою до розгляду цих змін про аудит безпеки на стадії проектування доріг, важко уявити, що через якійсь прийнятний проміжок часу вдасться знову поставити на розгляд проекти законів або змін до законів про аудит в його завершеному вигляді. З цих та інших причин вважаємо шкідливими всі дії щодо розробки та представлення у парламент проектів, які стосуються окремих складових у нормативному забезпеченні проблеми БДР. Доцільно із самого початку розробити та представити проект одного ґрунтовного закону «Про безпеку дорожнього руху», до якого як складова частина і мають увійти також статті стосовно використання відеофіксації (з відповідними технічними та правовими аспектами), статті про аудит БДР (з визначенням всіх його видів та відповідних процедур їх проведення і виконання приписів) та багато інших. Категоричне несприйняття викликає обрання у якостях головного розпорядника бюджетних коштів, державного замовника і керівника Програми структури під назвою Укрінфрапроект, навіть після спроби легалізувати її.По-перше, Закон України «Про державні програми» чітко вказує, хто може бути замовником. Це центральні органи виконавчої влади, Національна академія наук України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Ця структура не відноситься до них. По-друге. Ця організація була створена під ЄВРО-2012, заслужила корупційну репутацію, а наразі не має навіть свого сайту з інформацією про минулу та поточну діяльність, про виконані проекти, про своїх робітників та рівень їх компетентності. Положення про цю організацію визначає сферу її діяльності: авіаційний, морський та річковий транспорт, а щодо її компетенції у автодорожніх справах, то вона обмежена досвідом обладнання стоянок біля портів. Припускаємо, що недоліки даного проекту програми обумовлені у значній мірі тим, що до його складання був долучений Укрінфрапроектом. Виходячи з викладеного вважаємо неприпустимим доручати цій непрофільній і неавторитетній організації будь-яку участь у цій програми.Ця пропозиція щодо введення некомпетентної організації на роль головного розпорядника коштів і керівника Програми має бути віднесене до категорії корупції, яка у такий спосіб закладається вже на етапі підготовки проектів.  

РЕЗЮМЕ ПО ДРУГІЙ РЕДАКЦІЇ ПРОЕКТУ В ЦІЛОМУ.

У порівнянні з першою редакцією у проекті відбулися деякі позитивні зміни. Але в цілому цей проект, як і попередній, не спрямований у достатній мірі на реалізацію положень Стратегії на період до 2020 року, не відповідає критеріям довершеності, має ознаки корупції (в тому числі і пропозиції зробити головним замовником і розпорядником бюджету програми непрофільну організацію Укрінфрапроект). Головне питання, яке так старанно ігнорують розробники проекту програми, є питання про створення державного органу з управляння БДР. Мабуть це не випадково. Бо саме він за своїм статусом мав би стати єдиною відповідальною юридичною особою, яка мусить навести тотальний порядок в управлінні всіма видами діяльності у цій сфері і виконувати на постійній основі організаторську та практичну роботу: від розробки стратегій і відповідних програм на різні періоди до організації їхнього виконання, від розробки проектів нормативно-правових актів до багатогранної, поточної координації діяльності з місцевими органами влади тощо. Саме національна дорожня адміністрація мусить стати замовником всього комплексу робіт з відео фіксації,з аудиту БДР на дорогах України та багатьох інших. Крім цього – це найефективніший спосіб, у який можна покласти край корупції та розбазарюванню мільярдних сум, що виділяються на заходи з БДР. Це єдина реальна можливість повноцінно долучити наукові та освітні профільні заклади, які на даний час фактично відсторонені і не мають жодного впливу на стан БДР. Це умова для постійної і цілеспрямованої співпраці з іноземними партнерами. Критичні зауваження, вказані в цій записці, унеможливлюють рекомендувати даний проект програми до розгляду з метою затвердження. Низький рівень даного проекту обумовлюють і об’єктивні причини, зокрема висока складність такої роботи, ненапрацьованність організаційних та методологічних форм роботи над створенням таких проектами у сфері БДР з залученням фахівців, проведенням обговорень у професійних колах тощо. Виходячи з цього, пропонуємо в даний час відмовитися від розробки та затвердження програми дій на трирічний період до 2020 року, а натомість скласти план робіт на 2018 рік, включивши до нього невідкладні роботи, а головне: завдання розробити на наукових засадах проект програми на наступні роки. У перелік завдань стосовно розробки такого проекту програми вважаємо за доцільне включити:

  • Підготовчу роботу по створенню в структурі державної влади органу з управління безпекою дорожнього руху, вивчення закордонного досвіду, підготовка документів, регламентуючих діяльність цього органу, пропозицій по структурі тощо. До червня 2018 року передати до Кабміну пакет документів для затвердження такого органу.
  • Роботу з перевірки обгрунтованності всіх фінансових показників по заходам.
  • Ввести до проекту програми розділ стосовно правових питань в проблемі БДР.Підготувати проект закону «Про безпеку дорожнього руху».
  • Комплекс заходів щодо введення в практику діяльності відповідних служб аудиту БДР.
  • Аналіз пропозицій, які надійшли підчас обговорення даного проекту програми.
  • Роботи з підготовки до появи автомобілів з інтелектуальними системами управління та інтелектуальних систем управління дорожнім рухом (правові та технічні аспекти). Сприяння участі вітчизняних установ у розробках та виготовленні таких систем.

Президент громадської організації «Товариство учасників руху»

О. Сітенко

15.12.2017.